Vayan pelando las chauchas 7: La Ley

Mención aparte merece la ley 15.848 de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado (popularmente conocida como "Ley de Caducidad" o "Ley de Impunidad"), que es una ley vigente en Uruguay mediante la cual se estableció la amnistía de los "delitos cometidos hasta el 1 de marzo de 1985 por funcionarios militares y policiales, equiparados y asimilados por móviles políticos o en ocasión del cumplimiento de sus funciones y en ocasión de acciones ordenadas por los mandos que actuaron durante el período de facto". Fue propuesta por el primer gobierno de Julio María Sanguinetti, corredactada por legisladores de los dos principales partidos políticos de entonces, el Partido Colorado y el Partido Nacional (ambos de ''derecha'') y defendida por el máximo líder de este último, Wilson Ferreira Aldunate.

En 1989, luego de una campaña de recolección de firmas y adhesiones a cargo de los movimientos sociales y políticos relacionados con la ''izquierda'', se realizó en un referéndum con el objetivo de derogar la ley. El resultado del referéndum fue favorable al mantenimiento de la ley, bajo presión militar y que permitió que ésta siguiera vigente. A mediados de 2007 se realizó un campaña para plebiscitar una enmienda constitucional que anularía parcialmente la ley, no toda como se le hizo creer a la sociedad uruguaya, lo que hubiese implicado efectos retroactivos, entre ellos la negación de la cosa juzgada porque en la práctica, la justicia no habría podido actuar por la intervención del Poder Ejecutivo. El 14 de junio de 2009 la Corte Electoral confirmó que se habían alcanzado las firmas para realizar este plebiscito. El mismo tuvo lugar junto a las elecciones nacionales uruguayas, el 25 de octubre de 2009, no habiendo alcanzado las voluntades necesarias para su aprobación. Una de las razones fue el poco apoyo cuando no llamado no votar a favor de la anulación, por parte de toda la dirigencia política uruguaya.  

Un poco de hisotoria

Al producirse a comienzos de 1985 el final de la dictadura militar con la asunción de sus cargos por los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo electos por la ciudadanía en las elecciones de noviembre del año anterior, se comenzaron a plantear denuncias judiciales por las violaciones a los derechos humanos cometidas por integrantes del régimen fenecido. Esto empezó a producir un estado de intranquilidad en el seno de las Fuerzas Armadas, que se oponían a lo que llamaban ''revisionismo'' de los hechos de la pasada década. El gobierno de Sanguinetti intentó dilatar las citaciones a los militares implicados en los hechos denunciados, habilitando que la Justicia Militar (dependiente del Poder Ejecutivo) reivindicara su competencia para entender en éstos, lo que dio lugar a contiendas de competencia entre la Justicia Militar y la ''común'', las que debieron dirimirse ante la Suprema Corte de Justicia. Mientras tanto, el gobierno ganaba tiempo para buscar una salida política a la situación. Sin embargo, tanto el Frente Amplio (partido de ''izquierda'') como el Partido Nacional (y en particular su líder Ferreira Aldunate) se oponían de palabra (por no decir demagogia) a toda concesión de impunidad a los crímenes cometidos bajo la dictadura. En 1986, la máxima autoridad judicial dictaminó que era competente para actuar en las investigaciones la Justicia ''común''. De inmediato, ésta retomó el estudio de los casos y se comenzaron a realizar las primeras citaciones a los implicados.

Amenaza de desacato militar

Ante ello, el comandante del Ejército, teniente general Hugo Medina, declaró que las mismas estaban en una caja fuerte de su despacho, lo que hacía presumir un posible desacato a las decisiones del Poder Judicial. En 1991 Medina amplió su visión de esos hechos declarando: ''Es que si no se votaba la Ley de Caducidad, yo sabía que no podíamos quedarnos en la mitad del camino. Que si (el golpe) no lo daba yo, si no asumía yo la responsabilidad, iba a asumirla el que estaba atras y si no era ese era el otro. Porque ese era el pensamiento de las Fuerzas Armadas'', lo que habría desencadenado mediaciones o un baño de sangre.

En noviembre de 2009, el ex presidente Julio María Sanguinetti manifestó que, si bien el teniente general Hugo Medina declaró que tenía las ''citaciones en la caja'', nunca dijo que no las acataría. Según Sanguinetti, cuando no hubiera más remedio Medina concurriría personalmente a los juzgados, asumiendo toda la responsabilidad como comandante en jefe. Asimismo afirmó que la creación de la ley tuvo la finalidad ''compensar'' la ley de amnistía a los guerrilleros (quienes ya han pagado sus ya conocidos delitos con años de tortura en la cárcel durante la dictadura): ''Los militares de la salida, de buena fe, se sentían burlados. Habían entregado el poder en un acuerdo. Nadie les había prometido nada, pero tampoco se les había anunciado una amnistía a los tupamaros. Instalar ese tema en la negociación hubiera sido frustrarla. La amnistía hacia la guerrilla vino y entonces quedamos enfrentados a una dualidad moral: para los que quisieron derrumbar la democracia, perdón; para los que primero la defendieron y luego la secuestraron, paredón. Este doble juicio es moralmente muy fuerte'', ha declarado Sanguinetti.

Esta posición del ex presidente uruguayo, ha sido criticada en reiteradas oportunidades por considerar que ''falsea la verdad'', equiparando por un lado el accionar de la guerrilla tupamara y por otro el Terrorismo de Estado, en lo que se considera la versión uruguaya de la ''teoría de los dos demonios''.

Aprobación parlamentaria

Las negociaciones entre el gobierno y los partidos de la oposición se intensificaron ante la inminencia de la llegada de las fechas en que los militares debían concurrir a declarar ante la Justicia. Las primeras comparecencias estaban fijadas para el lunes 22 de diciembre de 1986. El sector mayoritario del Partido Nacional, Por la Patria, que lideraba Ferreira Aldunate, varió entonces su posición y sostuvo que la impunidad para estos delitos había quedado pactada implícitamente en el Pacto del Club Naval, que permitió en 1984 el llamado a elecciones y en el que participaron el Partido Colorado, el Frente Amplio y la Unión Cívica. Afirmando que los partidos políticos participantes del Pacto, quienes negaban haber contraído expresa o implícitamente ese compromiso, ahora ''desconocían'' el acuerdo alcanzado, el wilsonismo se sumó a la voluntad del gobierno de aprobar una ley para acabar con los procesos judiciales por este tema. El Movimiento Nacional de Rocha (MNR) liderado por Carlos Julio Pereyra, se opuso a esta decisión, lo que llevó a su ruptura política con Por la Patria.

Cámara de Senadores

En el fin de semana anterior al lunes 22 de diciembre, la ley fue tratada de forma urgente por el Parlamento, discutiéndose en la Cámara de Senadores desde la tarde del viernes 19 y aprobándose en la madrugada del domingo 21. En esta instancia votaron afirmativamente la ley todos los senadores colorados, así como el vice-presidente de la República Enrigue Tarigo y la mayoría del Partido Nacional y en contra el resto de los nacionalistas y la totalidad del Frente Amplio. Estrategia política si las hay la del partido ''izquierdista'' quien había participado, como se dijo, en el conspirativo, promotor de la impunidad y secreto, Pacto del Club Naval.  

Votación en la Cámara de Senadores

* Afirmativos:

- Partido Colorado: Ercilia Bomio, Juan Carlos Fá Robaina, Luis Bernardo Pozzolo, Alfredo Traversoni, Eugenio Capeche, Carlos Cigliuti, Raumar Jude, Américo Ricaldoni, Juan Adolfo Singer, Pedro Cersósimo, Manuel Flores Silva, Eduardo Paz Aguirre, Enrique Tarigo y Juan José Zorrilla.

- Partido Nacional: Gonzalo Aguirre, Luis Alberto Lacalle, Francisco Mario Ubillos, Juan Raúl Ferreira Sienra, Carminillo Mederos, Alberto Zumarán, Guillermo García Costa, Dardo Ortiz.

* Negativos:

- Frente Amplio: José Germán Araújo, Hugo Batalla, Enrique Martínez Moreno, Francisco Rodríguez Camusso, Reinaldo Gargano y Luis Alberto Senatore.

- Partido Nacional: Carlos Julio Pereyra, Juan Martín Posadas, Uruguay Tourné.

Cámara de Diputados

Acto seguido fue tratada por la Cámara de Diputados, cuya votación finalizó en la madrugada del lunes 22. Votaron a favor todos los legisladores colorados, con excepción del diputado Víctor Vaillant, y la mayoría de los blancos y en contra el resto de los nacionalistas y la totalidad de los frenteamplistas y de la Unión Cívica.

Votación en la Cámara de Diputados

* Afirmativos:

- Partido Colorado: Juan Justo Amaro, Roberto Asiaín, Federico Bouza, Mario Cantón, Raúl Cazabán, Víctor Cortazzo, Abayubá Amén Pisani, Honorio Barrios Tassano, Alberto Brause, Cayetano Capeche, José Cerchiaro, Lidia Curi, Nelson Arredondo, Juan Bentancur, César Brum, Washington Cataldi, Jorge Conde Montesdeoca, Eber da Rosa Viñoles, Ruben Díaz, Oscar Gestido de las Carreras, Luis Hierro López, Ariel Lausarot, Pablo Millor, Juan Luis Pintos, Carlos Soto, Francisco Forteza (hijo), Hugo Granucci, Walter Isi, Oscar Lenzi, Ope Pasquet, Edison Rijo, Guillermo Stirling, Washington García Rijo, Arturo Guerrero, Daniel Lamas, Oscar Magurno, Ramón Pereira Pabén, Yamandú Rodríguez, Tabaré Viera

- Partido Nacional: Numa Aguirre, Carlos Fresia, Héctor Goñi, Luis Ituño, Elías Porras Larralde, Carlos Rodríguez Labruna, Héctor Martín Sturla, Héctor Barón, Carlos Garat, Luis Alberto Heber, Jorge Machiñena, Alfonso Requiterena, Walter Santoro, Gustavo Varela, Rubens Francolino, Bernardo González, Marino Irazoqui, León Morelli, Jorge Silveira Zabala, Alfredo Zaffaroni.

* Negativos:

- Frente Amplio: Nelson Alonso, Tabaré Caputi, Juan Pedro Ciganda, Ruben Frey, Héctor Lescano, Carlos Negro, Baltasar Prieto, Guillermo Álvarez Iriarte, Gonzalo Carámbula, José Enrique Díaz Chávez, Ramón Guadalupe, Nelson Lorenzo Rovira, Manuel Pérez Alvarez, Gilberto Ríos, Carlos Bertacchi, Carlos Cassina, Yamandú Fau, Eduardo Jaurena, Edén Melo Santamarina, Lucas Pittaluga, Andrés Toriani.

- Partido Nacional: Ernesto Amorín Larrañaga, Alem García, Luis José Martínez, Ricardo Rocha Imaz, Javier Barrios Anza, Oscar López Balestra, Juan Oxacelhay, Raúl Rosales, Juan José Fuentes, Julio Maimó Quintela, Héctor Lorenzo Ríos, Edison Zunini, Carlos Pita.

- Union Cívica: Julio Daverede, Hebert Rossi Pasina

- Partido Colorado: Víctor Vaillant

Luego del tratamiento parlamentario, el Poder Ejecutivo la promulgó la misma mañana del lunes 22, justo a tiempo para evitar que los militares citados incurrieran en un desacato.

Iniciativas contra la ley

Luego de aprobada la norma, hubo varias iniciativas para eliminarla del ordenamiento jurídico uruguayo. Por un lado, familiares de víctimas de violaciones a los Derechos Humanos, e inclusive algunos jueces penales que tramitaban las causas en cuestión, presentaron recursos ante la Suprema Corte de Justicia para que ésta declarara la inconstitucionalidad de la norma legal. Por otra parte, en 1987, legisladores del Partido Nacional presentaron un proyecto de ley que buscaba la anulación de los 4 primeros artículos de la norma. Asimismo, se comenzó un proceso de recolección de firmas que habilitara un referéndum para derogarla. Todas estas iniciativas resultaron infructuosas y la ley quedó definitivamente instalada como un hecho consumado.

Proyecto de ley para su anulación

En abril de 1987 varios legisladores blancos del Movimiento Nacional de Rocha que se habían opuesto en el parlamento a la aprobación de la norma, presentaron un proyecto con el objetivo que los "artículos 1º, 2º, 3º y 4º fueran suprimidos, de modo que de ellos no quede rastro jurídico alguno". Este proyecto, que nunca llegó a ser analizado por las Cámaras afirmaba en su exposición de motivos que la ley es inconstitucional en función de "la coacción que, por vía de la amenaza de un desacato institucional, sufrió el Cuerpo Legislativo" provocando que los legisladores se vieran obligados a "acordar el derecho a determinados hechos de desobediencia que se juzgaba de inevitable producción". Por otra parte afirmaba que los artículos en cuestión "causaron agravio sensible a la institucionalidad republicana" y que "la ley nada cambió hechos que se juzgaban inevitables; pero sí transfirió el sentido y la titularidad de la afrenta, atrayendo para la institucionalidad republicana, de modo innecesario, un agravio con el que sólo eventualmente habrían cargado las Fuerzas Armadas". Finalmente, los legisladores afirmaban que, la aprobación de la norma fue ilegal, ya que siendo una ley de amnistía, la promulgación de la ley debería haberse hecho en régimen de Asamblea General, y por 2/3 de los presentes, hecho que no fue llevado a cabo en este caso.

Referéndum por su derogación

Por otro lado, se comenzó un proceso de recolección de firmas, que llevó a que la ley fuera sometida finalmente a una consulta popular, luego de que más de un 25% de la ciudadanía uruguaya habilitara con su firma la realización de un referéndum para derogarla. Se instaló la Comisión Nacional Pro Referéndum, conocida como Comisión del Voto Verde por el color de la papeleta a favor de la derogación, presidida por Matilde Rodríguez Larreta viuda de Gutiérrez Ruiz e integrada además por Elisa Dellepiane, viuda de Zelmar Michelini y María Esther Gatti de Islas, abuela de Mariana Zaffaroni. No fue sencillo llegar a la instancia. El recuento y verificación de firmas a cargo de la Corte Electoral fue un engorroso proceso, no exento de polémica y controversias.

La votación, que constituía la primera oportunidad en que se realizaba un referéndum contra una ley a nivel nacional en el Uruguay desde que la Constitución dio cabida a este mecanismo en 1967, fue llevada a cabo el 16 de abril de 1989, determinando finalmente la victoria del llamado "voto amarillo" (por el color de la papeleta) que mantenía vigente la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, por un margen de 57% contra 43% en favor del "voto verde". Esta decisión popular implicó un debate ético en la ciudadanía, causando no pocas divisiones y llevó a que durante 20 años los gobiernos dieran por laudada la discusión sobre las violaciones de los derechos humanos durante el período dictatorial, es decir, que quedara en el olvido.

Plebiscito para su anulación

Desde 2005, se planteó limitar la ley o incluso anularla. El gobierno frenteamplista impulsó, por unos meses en 2005, la posibilidad de establecer una ley interpretativa de la norma para permitir juzgar algunos casos en los que participaron civiles o que están fuera del período de la dictadura, aunque ello no prosperó. El PIT-CNT, familiares de detenidos desaparecidos, la FEUU (Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay), el semanario Brecha y algunos grupos frenteamplistas (PCU, NE, PVP), desarrollaron una campaña para anular la ley que, según ellos, viola convenios internacionales sobre Derechos Humanos que Uruguay ha ratificado y además es nula porque reconoce la presión militar como fuente del Derecho.

La dificultad política presentada era que el partido de gobierno, en su último Congreso anterior a las elecciones de 2004, decidió no anular la Ley de Caducidad por considerarla un tema polémico que podía traer perjuicios electorales.

El día 4 de setiembre del año 2007, en el Teatro El Galpón, se lanzó una campaña de recolección de firmas impulsada por las organizaciones mencionadas con la finalidad de plebiscitar una reforma constitucional para anular los artículos 1º, 2º, 3º y 4º de la ''ley de impunidad''. Para ello se necesita alcanzar una cantidad de firmas correspondiente al 10% de los habilitados para votar (aproximadamente 250.000 personas).

En diciembre de 2007, el congreso del Frente Amplio decidió apoyar la campaña por la anulación parcial de la ley de caducidad. Se anunció que este apoyo no contradecía los lineamientos preelectorales de no anular la ley, ya que no se tomaba la vía de anulación directa en el parlamento, sino la de consulta popular mediante un plebiscito.

La entrega de firmas se realizó en tres etapas entre el 24 y 25 de abril. El acto principal de entrega de firmas se realizó el 24 de abril a las 17:00, en el cual una cantidad aproximada a las 325.000 firmas fueron trasladadas desde la sede de la Federación de Funcionarios de ANCAP hasta el Parlamento y entregadas al vice-presidente en funciones en ese momento, José Mujica. Horas más tarde ese mismo día, se sumaron 13.676 firmas y finalmente el día 25, antes de que expirara el plazo constitucional, se entregó el último paquete conteniendo 1.544 papeletas más. Esto elevó el número de papeletas entregadas a 340.043.20.

El 14 de junio de 2009, la Corte Electoral de Uruguay, confirmó que se habían alcanzado las firmas para realizar este plebiscito. El mismo tuvo lugar con las elecciones nacionales uruguayas, el 25 de octubre de 2009. El movimiento por la anulación tuvo, además, el apoyo de un grupo de jóvenes militantes colorados, integrado por Diego Fau.

Resultados

En el plebiscito celebrado el 25 de octubre de 2009, 1.105.768 sufragantes (47,98%) votaron a favor de habilitar la enmienda para incorporar la anulación parcial de la ley a la Constitución. Por consiguiente, la enmienda propuesta se dio por rechazada, ya que necesitaba más de 50% de los votos emitidos para ser aprobada.

* Resultados por departamentos:

Departamento Votos afirmativos Votos totales Porcentaje

Montevideo 539643                 928710         58,1

Canelones        163852                 325253         50,4

Maldonado        44607                 109027         40,9

Colonia         36051                 91985         39,2

Salto          35040                 86382         40,6

Paysandú         34735                 81314         42,7

Rivera         20867                 73680         28,3

San José         29177                 71981         40,5

Tacuarembó 23488                67818          34,6

Soriano         25971                62998          41,2

Cerro Largo 22484                62286          36,1

Rocha         19666                53537           36,7

Artigas         15917                52377          30,4

Florida         19232                51400           37,4

Lavalleja         13489                46833                 28,8

Durazno         13664                42653           32,0

Río Negro         14784                38170          38,7

Treinta y Tres 12138                37060          32,8

Flores          6054                19872          30,5

Declaración de constitucionalidad

El 2 de mayo de 1988 la Suprema Corte de Justicia falló por primera vez sobre la constitucionalidad de la ley en uno de los casos sometidos a su resolución. Rechazó la inconstitucionalidad en un fallo dividido, ya que de los cinco miembros del cuerpo, Rafael Addiego Bruno, Armando Tommasino y Nelson Nicoliello opinaron que la norma era constitucional, mientras que Jacinta Balbela de Delgue y Nelson García Otero sostuvieron que la ley era inconstitucional. El argumento de la mayoría fue que la ley es, en esencia, más allá de la terminología utilizada en su texto, una ley de amnistía, instituto admitido constitucionalmente y que la intervención del Poder Ejecutivo no viola la autonomía del Poder Judicial, ya que los titulares de la pretensión punitiva del Estado, a la que la ley declara caducada, no son los jueces, sino los fiscales (Ministerio Público), que forman parte del Poder Ejecutivo.

Quienes presentaron recursos inconstitucionalidad ante la Suprema Corte alegaban que la ley:

- reconocía la "lógica de los hechos" como fuente de Derecho, cuando en Uruguay ni la cosntumbre ni la jurusprudencia son fuentes de derecho;

- intentaba interferir con investigaciones llevadas a cabo por el Poder Judicial;

- atentaba contra el artículo 8º de la Constitución, el cual expresa que "Todas las personas son iguales ante la ley no reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos o las virtudes";

- establecía un procedimiento preceptivo de pronunciamiento del Poder Ejecutivo para resolver si los casos investigados por la Justicia se encuentran o no amparados por la caducidad, lo que constituye una gruesa violación de la separación de poderes;  

- no podía considerarse como una ley de amnistía en tanto, para que una ley pueda considerarse como perteneciente a esta categoría, debe estar redactada de forma en que sea explícita su condición de tal, además de haber sido aprobada por 2/3 de la Asamblea General (en reunión de ambas Cámaras), siguiendo lo establecido por el artículo 85º, númeral 14º de la Constitución.

Declaración de inconstitucionalidad

Caso Nibia Sabalsagaray

En el marco del proceso por la muerte de Nibia Sabalsagaray en 1974, la fiscal Mirtha Guianze interpuso un recurso de insconstitucionalidad de la Ley de Caducidad, el cual fue remitido a la Suprema Corte de Justicia. La Suprema Corte remitió el planteo a los que "podían tener interés en defender la ley", es decir al Poder Ejecutivo y al Legislativo, a fin de que estos se expidieran sobre su constitucionalidad. Cabe destacar que los recursos de inconstitucionalidad en Uruguay solo afectan el caso particular sobre el cual son presentados, aunque pueden sentar un precedente que pueda ser utilizado en futuras causas judiciales.

El 17 de febrero de 2009, el Poder Ejecutivo respondió a la Suprema Corte que, en el caso del asesinato de Nibya Sabalsagaray planteado por la fiscal Mirtha Guianze, acepta el planteo de inconstitucionalidad de la Ley de Caducidad.

Días mas tarde, el 25 de febrero de 2009, el Poder Legislativo, reunido en Asamblea General, se expidió de forma similar al Poder Ejecutivo, emitiendo una resolución que afirmó la inconstitucionalidad de la mencionada ley.

Finalmente, luego de recibir estas contestaciones y tras varios meses de análisis, el 19 de octubre de 2009, la Suprema Corte de Justicia declaró por unanimidad la inconstitucionalidad de la Ley de Caducidad. En su fallo, los ministros consideraron que la ley es inconstitucional porque viola las leyes 4, 82 y 233 de la Constitución de la República, así como diferentes normas de Derecho Internacional que el Estado uruguayo ha suscrito. El organismo, integrado por Jorge Larrieux, Jorge Ruibal Pino, Leslie Van Rompaey, Jorge Chediak y Daniel Gutiérrez tuvo como uno de sus principales argumentos para esta declaratoria, el hecho de que la norma ''excluyó de la órbita del Poder Judicial el juzgamiento de conductas con apariencia delictiva, lo cual transgredió el principio de separación de poderes y afectó muy seriamente las garantías que el ordenamiento constitucional puso en manos de aquel''.

Organizaciones de Derechos Humanos denuncian

El 1 de noviembre de 2010 la Suprema Corte de Justicia declaró por unanimidad la inconstitucionalidad de la Ley de Caducidad para los veinte casos que están en manos de la fiscal Ana María Telechea y la jueza Mariana Motta, caratulado como "Organizaciones de Derechos Humanos denuncian". En el expediente se investigan las muertes de Óscar Fernández Mendietta, Gerardo Alter, Walter Hugo Arteche, Gilberto Goghlan, Aldo Perrini, Iván Morales, Óscar Olveira, Amelia Lavagna, Carlos Curuchaga, Pedro Lerena, Carlos Argenta, Julián López, Nicanor Aldabalde, Eduardo Mondello, ivo Fernández, Silvina Saldaña y Humberto Pascaretta. La declaración de inconstitucionalidad posibilitará la investigación de estos casos sin protección para quienes participaron en los hechos.

Proyecto de ley interpretativo de la Constitución

En 2010 el Frente Amplio presentó un proyecto de ley interpretativo de la Constitución que, en los hechos, anula los artículos 1º, 3º y 4º de la ley Nº 15.848. El artículo 2º del proyecto dice:

''Declárase como interpretación obligatoria (Código Civil, artículo 12) que los artículos 1º, 3º y 4º de la Ley Nº 15.848, de 22 de diciembre de 1986, presentan una ilegitimidad manifiesta, violan los artículos 4º, 72, 83 y 233 de la Constitución de la República y carecen de valor jurídico alguno''.

El 20 de octubre de 2010 la Cámara de Diputados aprobó el proyecto con el voto favorable de los 50 diputados oficialistas. Los diputados opositores (Partido Nacional y Partido Colorado) votaron negativamente. El proyecto se encuentra a estudio de la Cámara de Senadores, donde la oposición mantendría la definición de votarlo en contra mientras que en el partido de gobierno, serias diferencias internas han derivado en una crisis política y hacen dudar de su aprobación final.

Incompatibilidad con el Derecho Internacional

En los años posteriores a la aprobación de la Ley, el Estado fue cuestionado por distintos organismos internacionales debido a la incompatibilidad de la misma con los compromisos de derechos humanos suscritos por Uruguay. Tal es el caso de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA que en su informe anual de 1992-1993 concluyó que la Ley de Caducidad es "incompatible con el artículo XVIII (Derecho de justicia) de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y los artículos 1, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos", al tiempo que recomendó que el gobierno de Uruguay otorgara "a las víctimas peticionarias, o a sus derecho-habientes, una justa compensación por las violaciones a las que se hace referencia en el párrafo precedente" y adoptara las "medidas necesarias para esclarecer los hechos e individualizar a los responsables de las violaciones de derechos humanos ocurridas durante el período de facto".

Sin embargo, en su fallo del 19 de octubre de 2009 la Suprema Corte de Justicia entendió que la Ley de Caducidad no fue derogada tácitamente por la aprobación en julio de 1998 del Estatuto de la Corte Penal Internacional, como entendía la fiscal del caso Nibia Sabalsagaray.

Casos excluidos

El artículo 3 de la Ley de Caducidad establece que cuando un juez recibiere una denuncia respecto a investigaciones en el período abarcado por la misma, éste debe remitir una consulta al Poder Ejecutivo, el cual dispondría el archivo del caso o, si considerara la investigación excluida de la norma, su continuación. El gobierno frenteamplista siguió el criterio de excluir los crímenes que fueron cometidos en el extranjero, en los que participaron civiles y los vinculados a los mandos de policías y militares, lo cual representó la gran mayoría de los casos remitidos a éste. Esto permitió distintas investigaciones sobre violaciones a los Derechos Humanos en este período y el enjuiciamiento de los responsables.

* Los casos excluidos son los siguientes:

Fecha         Emitido como          Nombre(s)                                  Razónes de la exclusión

31/10/2005       Resolución Nº 35748 Washington Barrios Fernández        Delitos ocurridos fuera del territorio uruguayo

31/10/2005      Resolución Nº 358      Simón Riquelo, Gerardo Gatti       Delitos ocurridos fuera del territorio uruguayo. Delito que procura lograr un provecho económico.

12/12/2005       Resolución Nº 43048 María Claudia García de Gelman         Delitos ocurridos fuera del territorio uruguayo

24/05/2006        Resolución Nº 62748 Adalberto Soba                             Delitos ocurridos fuera del territorio uruguayo

27/06/2006 Resolución Nº 672 Horacio Darío Ramos Bentancor       La ley no ampara a los mandos militares y policiales

27/06/2006 Resolución Nº 674 Hugo Leonardo de los Santos Mendoza La ley no ampara a los mandos militares y policiales53

02/08/2006 Resolución Nº 74848 María Emilia Islas, Juan Pablo Recagno, Ary Cabrera, Juan Errandonea, Armando Bernardo Arnone; Delitos ocurridos fuera del territorio uruguayo. La ley no ampara a los mandos militares y policiales

16/04/2007 Resolución Nº 123048 Alberto Mechoso, León Duarte Delitos ocurridos fuera del territorio uruguayo

14/05/2007 Resolución Nº 126148 Juan Morales, Josefina Klein, Roger Julián, Juan Pablo Errandonea, Victoria Grisonas, Jorge Zaffaroni, Cecilia Trías, Raúl Tejera, Washington Cram, Rafael Lezama, Ruben Prieto, Jorge Chejenian, Graciela Martínez de Chejenian, Miguel Moreno, Casimira Carretero, Carlos Rodríguez Mercader, Juan Pablo Recagno, Washington Queiro. Delitos ocurridos fuera del territorio uruguayo

11/06/2007 Resolución Nº 129048 José Enrique Michelena Bastarrica, Graciela Susana de Gouveia, Eduardo Desetti, Ileana García, Julio D'Elía, Yolanda Casco, Guillermo Sobrino, Gustavo Goicochea, Graciela Basualdo, Juvelino Carneiro Da Fontana, Miguel Ríos, Aida Sanz, Elsa Fernandez, Eduardo Gallo, Carlos Cabezudo Pérez, Cecilia Gómez, Carolina Barrientos. Delitos ocurridos fuera del territorio uruguayo

11/06/2007 Resolución Nº 129154 María Fernanda Michelena de Gouveia; Delitos ocurridos fuera del territorio uruguayo

13/04/2009 Resolución Nº 273855 Zelmar Michelini, Héctor Gutiérrez Ruiz, Rosario Barrredo y William Whitelaw. Delitos ocurridos fuera del territorio uruguayo

24/08/2009 Resolución Nº 3017 Anatole Julién Grisonas y Victoria Grisonas. Delitos ocurridos fuera del territorio uruguayo

19/10/2009 Resolución Nº 3139 Gerardo Moisés Alter58 La ley no ampara a civiles ni a los mandos militares ni policiales

Investigaciones en el marco del artículo 4º

Comisión para la paz

El artículo 4º de la ley establece que el Poder Ejecutivo deberá disponer investigaciones destinadas al esclarecimiento de detenciones, desapariciones y secuestro de menores en operaciones militares o policiales. En agosto de 2000 el gobierno presidido por Jorge Batlle creó una Comisión para la Paz para:

- Recibir, analizar, clasificar y recopilar información sobre las desapariciones forzadas ocurridas durante el gobierno cívico-militar.

- Recibir documentos y testimonios, debiendo mantener estricta reserva sobre sus actuaciones y la absoluta confidencialidad de las fuentes de donde resulte la información obtenida.

- Elevar la información recibida a la Presidencia de la República, en la medida que entienda que son necesarias actuaciones tendientes a verificar y/o precisar su contenido, para que ésta disponga las averiguaciones que considere pertinentes.

- Elaborar un informe final con sus conclusiones, que debía incluir sus sugerencias sobre las medidas legislativas que pudieren corresponder en materia reparatoria y de estado civil, así como un resumen individual sobre cada caso de detenidos-desaparecidos que fuera puesto a su consideración.60

- En abril de 2003 la comisión elaboró un informe sobre las 299 denuncias de desapariciones que le fueron presentadas, confirmando (total o parcialmente) 170 casos. Se hallaron los restos de dos desaparecidos que fueron entregados a sus familiares en Argentina.

Investigaciones arqueológicas

En 2005 el presidente Tabaré Vázquez solicitó informes a las tres armas de la Fuerzas Armadas sobre personas desaparecidas. Los mismos fueron entregados entre agosto y noviembre de 2005. El mismo año se iniciaron investigaciones arqueológicas en predios militares y en otros sitios con el fin de dar con el paradero de restos de personas desaparecidas presuntamente fallecidas y enterradas clandestinamente. Las excavaciones permitieron confirmar una parte pequeña de los testimonios recibidos por el Grupo de Investigación en Arqueología Forense (GIAF). Sin embargo, se hicieron hallazgos que confirmaron la identidad de algunos desaparecidos y revelaron aspectos vinculados a las condiciones de sus muertes. Se hallaron los restos de Fernando Miranda (Batallón de Infantería Nº 13) y Ubagesner Chávez Sosa (Chacra Camino Piedritas-Pando). El 5 de junio de 2007 se presentó una publicación de cinco tomos con la investigación denominada "Detenidos Desaparecidos".

Para reflexionar

1) ¿Qué significa "caducidad de la pretensión punitiva del Estado"? 

- Significa que el Estado renunció al derecho a castigar ciertos crímenes cometidos por militares y policías antes del 1º de marzo de 1985. 

2) ¿A quiénes ampara la "ley de caducidad"? 

- A militares y policías que, hasta esa fecha, hayan cometido delitos por motivos políticos, o en ocasión del cumplimiento de sus funciones o de acciones ordenadas por los mandos militares de la época. 

3) ¿Por qué se dice que es nula, si está vigente? 

- La ley nació viciada. Es inconstitucional. Fue impuesta por los militares bajo amenaza de ruptura institucional. Ampara crímenes de lesa humanidad, por lo que viola el derecho internacional (entre otras violaciones) y es incompatible con las garantías democráticas que exigen que todos seamos iguales ante la ley. Por eso debe ser anulada y sus efectos eliminados. 

4) ¿Qué son los crímenes "de lesa humanidad"? 

- El Estatuto de la Corte Penal Internacional los define como los que se cometen como ataque generalizado o sistemático contra una población civil y menciona, entre otros: asesinato, encarcelamiento u otra privación grave de la libertad física, tortura, violación y desaparición forzada de personas; actividades todas, que se llevaron a cabo por los dictadores de la época.

5) ¿Cómo inciden las normas del derecho internacional de los derechos humanos en nuestro ordenamiento jurídico? 

- Le imponen al Estado respetar los derechos esenciales de las personas y adecuar su derecho interno a los tratados que el país ha suscripto. La "ley de caducidad" es antijurídica porque viola derechos indisponibles y porque desde su nacimiento fue contraria a normas internacionales ratificadas por Uruguay. 

6) ¿Por qué anulación y no derogación? 

- La derogación elimina la ley, pero no elimina los efectos que ya produjo, así que los casos en los que ya se declaró la caducidad no podrían ser reabiertos por la Justicia. En cambio, con la anulación, se actuaría como si la ley nunca hubiera existido. Las causas "caducadas" podrían ser reabiertas o continuadas si los jueces, libres de presiones, vieran motivos para ello. 

7) ¿No podría ser anulada por otra ley? 

- La anulación podría disponerse por mayoría parlamentaria simple. Hay quienes consideran más democrático que se anule mediante reforma constitucional, porque implica un plebiscito. 

8) ¿Cualquier ley puede ser anulada? 

- No pueden ser anuladas caprichosamente. En el Uruguay se han anulado normas ilegítimas (las "leyes" de la dictadura, por ejemplo) o con graves vicios formales. La ley de caducidad fue aprobada y sometida a referéndum bajo amenaza, además de ser violatoria de la Constitución y del derecho internacional de los derechos humanos, como se ha dicho. 

9) ¿Por qué se declaran "nulos e inexistentes" sólo los artículos 1º, 2º, 3º y 4º y no toda la ley? 

- Esos artículos establecen la impunidad. La expresión "nulos e inexistentes" afirma que no producirán ningún efecto, futuro, presente, ni pasado. El resto de la ley no es antijurídico, por eso no es necesario anularlo, aunque sería conveniente la erradicación total de la Ley, para no crear posibles ''confusiones'' futuras. 

''Soberanía'' 

La ley de caducidad tuvo como único objetivo impedir la punición de los delitos cometidos durante la dictadura por policías y militares. Para ello declara, paradójicamente, que el Estado no puede castigarlos, aunque asume que son delitos. Para terminar de cerrar esta declaración de imposibilidad de ejercer su función primordial (la que da legitimidad y eficacia a la existencia del Estado como institución) tiene que negar a la justicia la capacidad de juzgar. Sin esto, no es completo el argumento. Para que el Estado no pueda castigar, tampoco la justicia puede operar. Y es por ello que la ley necesitaba “atar” la justicia al dictamen del Poder Ejecutivo.

La ley y su contenido. Si alguien quiere defenderla, defenderá este contenido. Por ejemplo, diciendo que aún el Estado sigue siendo demasiado débil como para castigar estos delitos (un argumento de facto). O bien, que sin esta ley no hubiera sido posible la transición y después de todo, que los delitos ya prescribieron (un argumento de derecho). En cambio, difícilmente se pueda sostener que las acciones de los militares cometidas durante la “guerra” (la teoría de los dos demonios) no configuran delito alguno, porque son, justamente, acciones “de guerra”, ya que la misma ley dice que es delito matar, torturar, secuestrar o violar. Sólo declara que ha “caducado” la pretensión de juzgar y castigar esos delitos. Y eso por una sola razón: la de que los militares no iban a presentarse a declarar en los juzgados. Y era en efecto así: cuando comenzaron a llegar las primeras citaciones a los militares para declarar ante la justicia, la corporación se cerró sobre sí misma y amenazó con desacato. Algunos sintieron, entonces, que nuestra recién recuperada democracia corría riesgo, ya que no podría tolerarse, sin más, el desacato de las armas.

Mucha agua ha corrido desde allí hasta acá. Y desde la aprobación misma de la ley, el impulso contrario a su vigencia ha estado presente y ha conquistado el esfuerzo de muchos, durante muchos años. En estos días, el principal argumento que aparece es el del “respeto al soberano”. Extraño mensaje proferido, en general, por quienes nunca han visto con muy buenos ojos la democracia directa. Pero no importa el talante de quienes dicen defender al “soberano”: juzgamos argumentos, y no la bondad de quien los profiere. Y los argumentos sobre la “soberanía popular” adolecen de al menos cuatro errores (según Constanza Moreira en publicación del día 5 de noviembre de 2010 en el semanario Brecha), tanto sustanciales como de forma.

UNO. El primer error consiste en afirmar que la soberanía (o el cuerpo electoral) ratificó ya dos veces la ley de caducidad. Esta afirmación, que aparece como una evidencia insoslayable, es errónea tanto desde el punto de vista formal como desde el punto de vista sustancial. En primer lugar, la votación negativa en el referéndum de 1989 no implica ratificación, ya que la ciudadanía entendió, en esa ocasión, que no correspondía revocar la norma en cuestión. No la ratificó, porque no estaba en juego su ratificación, y la interpretación a contrario sensu no corresponde (sobre esto ya hay una extensa literatura jurídica).

Las razones para volver a consultar a la ciudadanía veinte años después, en 2009, fueron al corazón mismo de la teoría de la soberanía. Ésta indica que el soberano puede pronunciarse cuantas veces sea preciso sobre los asuntos a los que se lo somete. Así, el pronunciamiento de 1989 no era obstáculo para solicitar un nuevo pronunciamiento, cuando ya la democracia no estaba “amenazada”. Es por ello que llama la atención que muchos de quienes hoy defienden al ''soberano” eran quienes manifiestamente descartaban la oportunidad de una nueva consulta en 2009. Entre ellos, Jorge Larrañaga, Luis Alberto Lacalle, Pedro Bordaberry (hijo de quien entregara el Estado a los militares), Julio María Sanguinetti (aparente implicado en diversos sucesos antes, durante y posterior a la dictadura), Jorge Batlle (Idem Sanguinetti), entre otros. Ya el pueblo se había pronunciado en 1989, decían. Pero, ¿qué comprensión es esta de la soberanía popular? ¡El pueblo puede volver a decidir todas las veces que quiera, sobre todo tipo de asuntos! Es para ello que se consagran los mecanismos de democracia directa. Porque, ¿cómo podría, en nombre de la defensa de la soberanía, limitarse la consulta al soberano sólo porque “sobre esto ya se pronunció”? Más aun cuando el principal argumento para defender la ley de caducidad era que el Estado no podía castigar los delitos cometidos en dictadura, y esto ya no era sostenible, dados los procesamientos realizados por la aplicación del artículo 4 durante la administración del doctor Tabaré Vázquez. Ellos mostraban, de manera evidente, que al Estado ya le habían sido restauradas todas sus facultades para juzgar y castigar.

Al plebiscito de 2009 también le competen los mismos argumentos sobre la falacia de interpretar que la norma se “ratificó”. La iniciativa no prosperó porque faltó un 2% de los votos requeridos (obtuvo 48%) para incorporar a la Constitución una disposición para anular los artículos 1 a 4 de la ley de caducidad. Pero ello no quiere decir que el 52% estaba “a favor” de mantener la norma. Esto es sobreinterpretar el comportamiento de la gente. Y claro está que es una interpretación sesgada.

Tres meses antes de la consulta, la consultora Factum arrojaba un dato revelador: 42% estaba a favor de la anulación, 32% estaba en contra. Pero más del 20% no sabía qué hacer. La diferencia de diez puntos entre una opción (a favor de la anulación) y la otra (en contra), a tres meses de las elecciones, difícilmente hubiera podido revertirse al punto de dar un resultado opuesto. Lo más probable, en una lectura “política” del plebiscito, es que muchos se hubieran olvidado, hubieran continuado indecisos o no hubieran querido tomar partido en esta decisión. Algo bien distinto a un “acuerdo” con el mantenimiento de la ley de caducidad. Para testear esto, la opción del No debería haber estado presente. Pero el artículo 331 de la Constitución y la reglamentación de la Corte Electoral no obligaban a que hubiera pronunciamiento por el Sí y el No: sólo contaba el Sí.

El Sí a la reforma no tuvo baja votación: de hecho obtuvo el mismo porcentaje de votos que el Frente Amplio en esas mismas elecciones en las que ganó la mayoría parlamentaria. Y cabe consignar que la principal mayoría en octubre de 2009 fue la que obtuvo el Frente Amplio, que luego ratificó en noviembre. Y este partido ya había sancionado en su Congreso que debía buscarse la erradicación de la ley de caducidad del ordenamiento jurídico. Las urnas dijeron, entonces, otra cosa: que le daban el gobierno al Frente Amplio, un partido que en su programa se había ''comprometido'' a eliminar la ley de caducidad. ¿Cómo interpretar este pronunciamiento de la soberanía, el de votar a un partido comprometido con la eliminación de la ley de caducidad, con el de que la soberanía la ratificaba? ¿Acaso el soberano es esquizofrénico? Habría que interpretar que ese mismo soberano que le dio el gobierno al Frente Amplio confiando en que llevaría adelante su programa no llegó a anular la ley, pero su manifestación más amplia (el 48 por ciento de los votos emitidos) fue a favor de su erradicación.

DOS. El segundo error refiere a la forma en que se pretende oponer no sólo al “soberano” contra sus representantes, sino también a éstos contra la justicia. En este momento histórico el Parlamento devuelve a la justicia su rol esencial y primordial y es por ello por lo que la iniciativa de interpretación de la ley de caducidad, que está a consideración del Parlamento, va de la mano con el pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia, que acaba de fallar nuevamente a favor de una sentencia de inconstitucionalidad en veinte casos de delitos de lesa humanidad. La sentencia de la Suprema Corte de Justicia en la declaración de inconstitucionalidad en el caso de Nibia Sabalsagaray es clara: “el rechazo de la derogación por parte de la ciudadanía no extiende su eficacia al punto de otorgar una cobertura de constitucionalidad en una norma legal viciada ab origine por transgredir principios consagrados en la Carta constitucional”. La Suprema Corte de Justicia es clara con respecto a ambos aspectos de la ley de caducidad. Por un lado se declara inconstitucional una ley que valida la pena de muerte, que en Uruguay está prohibida (esto refiere a lo que el Estado hizo al asesinar individuos durante la dictadura, incluyendo ejecuciones en masa). Por otro, se declara inconstitucional una ley que “desplaza hacia el Poder Ejecutivo el ejercicio de la función jurisdiccional que le compete exclusivamente al Poder Judicial”, refiriéndose a la obligación que los jueces tienen, mientras impere la ley, de pedir al Poder Ejecutivo que informe sobre si la denuncia a su consideración cae dentro de lo que compete a la ley de caducidad.

TRES. El tercer error es pensar que se ha votado una y otra vez la misma cosa, cuando se han hecho cosas bien distintas. En 1989 se buscó derogar la ley aprobada por el Parlamento, justificada en el Pacto del Club Naval, y justificada por la incapacidad que el poder político evidenciaba de someter a militares y policías al Poder Judicial. En 2009 se buscó anular la ley, a través de la incorporación a la Constitución de una disposición por la que se anulaban y declaraban inexistentes los artículos de la esa ley. Ahora, en 2010, se trata de votar una ley que declara como interpretación obligatoria que los artículos 1, 3 y 4 de la ley de caducidad son violatorios de la Constitución de la República, e incorpora al ordenamiento jurídico nacional las normas internacionales en materia de derechos humanos ratificadas por la República. ¿Pueden los legisladores hacer una ley interpretativa de otra ley? Por supuesto. El artículo 12 del Código Civil dice: “Sólo toca al legislador explicar o interpretar la ley, de un modo generalmente obligatorio”. Y si el Parlamento no puede hacer ley interpretativa, ¿cómo se explica que se encuentre a consideración del Senado una ley interpretativa de la derogación del famoso artículo 76 que permitió la clausura de los antecedentes de los Peirano?

CUATRO. El cuarto error sobre la “soberanía popular” viene de un cierto sentido oportunista en la forma en que se usa el término. Y para ello se cita otra supuesta “violación” de la soberanía popular que no despertó escándalo alguno y fue aceptada muy pacíficamente: la llamada “minirreforma” sometida luego a la consulta popular en 1994. Esta reforma, votada por más de dos tercios de los parlamentarios, obtuvo sólo el 28,46% de los votos del soberano. Eso sí, ahí hubo dos papeletas: una por Sí y una por No (en esta instancia, entonces, sí se pudieron diferenciar los votos en blanco y los anulados, de los votos por No). Sin embargo, algunas de las cosas que allí fueron rechazadas, el Parlamento las votó poco tiempo después. La primera y más importante era la separación de las elecciones nacionales y departamentales. En 1996 el Parlamento votó una reforma constitucional que las habilitaba. ¿No estaba yendo contra la manifestación expresa de la ciudadanía? Es más, el rechazo a la minirreforma estuvo en buena medida vehiculizado a través de los jubilados que entendían que una normativa relativa al Banco de Previsión Social (BPS) incluida en la misma terminaría con la privatización de la seguridad social. Sin embargo, poco tiempo después, se aprobó en el Parlamento la reforma de la seguridad social. ¿Debía esto ser entendido como violatorio de la soberanía, manifestada por ese gran margen (¡63,11 por ciento!) en el plebiscito del 94? Nadie lo entendió así, sin embargo...

De faltas de respeto a la soberanía popular en Uruguay (así como en otros países del mundo) se podría hablar largo y tendido, pero no es lo que se busca en esta publicación. La diferencia entre la derogación de 1989, la anulación de 2009 y la ley interpretativa ahora a consideración del Parlamento puede ser demasiado sutil a simple vista y se podrá decir: ¡pero la intención es la misma! Sí, es verdad, la intención es la misma, pero los tres instrumentos jurídicos son absolutamente distintos y válidos. Para que cada vez, la iniciativa sometida a la consideración política fuera de una índole distinta. Y de la primera derogación a la iniciativa parlamentaria hoy a consideración del Parlamento media una distancia muy grande.